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Lamy: “El multilateralismo se halla en una encrucijada”

OMC, 26 de junio de 2012

“El multilateralismo se halla en una encrucijada. O avanza basándose en valores comunes y una mayor cooperación, o asistiremos a un retroceso del multilateralismo del que saldremos perdiendo. Sin cooperación mundial en materia de finanzas, seguridad, comercio, medio ambiente y reducción de la pobreza, seguirá habiendo un peligro real de división, confrontación y guerra”, dijo el Director General, Pascal Lamy, en un discurso pronunciado el 26 de junio de 2012 en la Humboldt-Viadrina School of Governance, en Berlín. El Director General dijo lo siguiente:

Distinguidos invitados,

Señoras y señores:

Es motivo de gran satisfacción para mí esta oportunidad de tratar en la Escuela de Gobernanza Humboldt-Viadrina una cuestión fundamental para la gestión de la interdependencia en el mundo actual, a saber:  ¿está el multilateralismo en crisis?

Es una pregunta muy válida en relación con el medio ambiente y la sostenibilidad, como hemos visto recientemente en la Cumbre Rio+20, y es al mismo tiempo importante en lo que respecta al comercio y otras cuestiones económicas.  La Cumbre del G-20 reunida en Los Cabos (México) se centró precisamente en mejorar nuestra respuesta colectiva a las actuales perturbaciones económicas.  Es también una de las cuestiones fundamentales en la situación imperante en la Unión Europea.

No me cabe duda de que nuestro debate de hoy aportará ideas interesantes para nuestras próximas deliberaciones de este año.

Antes de ocuparme específicamente de los retos que afronta el multilateralismo en la actual arquitectura internacional, quiero describir brevemente el entorno económico en el que operamos.

Han pasado más de tres años desde el comienzo de la crisis de 2008-2009, y la economía mundial sigue muy frágil.  El crecimiento mundial se mantiene por debajo de su potencial.  Las proyecciones de la OMC indican que el crecimiento del comercio mundial seguirá perdiendo impulso este año y bajará del 5 por ciento que alcanzó en 2011 al 3,7 por ciento.  Los economistas de la OMC creen además que existe todavía el peligro de que esa situación empeore aún más.  El desempleo sigue estando a un nivel inaceptable en muchas de nuestras sociedades.  Es incluso posible que se pierdan muchos de los logros alcanzados en los últimos 10 años en la reducción de la pobreza.

El impacto de la crisis se siente no solo en los países desarrollados sino también en el mundo en desarrollo.  La contribución de los países emergentes y en desarrollo al crecimiento del comercio está disminuyendo.  Se prevé que la dinámica economía china crezca más lentamente en 2012.  En la India, el crecimiento se está desacelerando.  Están disminuyendo las exportaciones de muchos países pobres a sus principales mercados, la Unión Europea y los Estados Unidos.

El lento ritmo de la recuperación económica hace temer que un goteo constante de medidas comerciales restrictivas pueda socavar poco a poco los beneficios de la apertura del comercio.  Aunque hasta el momento la OMC ha evitado el nacionalismo económico en gran escala, tenemos que redoblar nuestra vigilancia en este frente.  La historia nos enseña que las presiones proteccionistas persistirán mientras las tasas de desempleo sigan siendo inaceptables.  Y la historia reciente nos enseña también que el proteccionismo no protege.  Dado que las exportaciones de un país son las importaciones de otro, el proteccionismo sólo conduciría una espiral descendente para todos:  los que pierden y los que dejan de ganar.

Aunque la crisis sigue siendo una amenaza, el mundo no ha permanecido estático.  Han surgido nuevos agentes económicos y nuevas modalidades comerciales que han cambiado profundamente la naturaleza del comercio y la interdependencia económica en general.  El mapa mundial de las emisiones de gases de efecto invernadero ha cambiado significativamente.  La internacionalización de los procesos de producción ha creado una mayor dependencia.

En los últimos 10 años, las economías en desarrollo y las economías emergentes han pasado de representar una tercera parte a la mitad del PIB mundial.  El valor del comercio Sur-Sur ha pasado del 10 al 40 por ciento del comercio total.  La participación de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales ha pasado del 33 al 43 por ciento en los últimos 10 años, y las exportaciones de China han crecido a un asombroso ritmo de 20 por ciento anual.  En las inversiones extranjeras directas se observan cambios de composición similares.  Aunque en el último decenio las entradas de IED se han estancado a escala mundial, la participación de los países emergentes y los países en desarrollo ha aumentado de cerca del 20 por ciento a más del 50 por ciento.

La estructura del comercio mundial también está cambiando de forma rápida y profunda.  No hace aún mucho tiempo se decía que un producto estaba “fabricado en China”, o “fabricado en Alemania”.  Actualmente, con la expansión de las cadenas de valor mundiales, la mayoría de los productos se montan con insumos procedentes de muchos países.  En otras palabras, los productos están ahora “fabricados en el mundo”.  Con una tasa de crecimiento anual del 6 por ciento, el comercio de bienes intermedios constituye hoy cerca del 60 por ciento del comercio total de mercancías y ha pasado a ser el sector más dinámico del comercio internacional.  También es importante el hecho de que ese comercio tiene lugar en sectores de alta tecnología que generan empleos bien remunerados.

Es evidente que esa expansión de las cadenas de valor mundiales afecta a las políticas comerciales y a la política propiamente, y exige una nueva forma de explicar y concebir el comercio.  Si una parte considerable del comercio consiste en bienes intermedios, la importancia de que los países mantengan abiertos sus mercados es aún mayor.

Una consecuencia importante de la integración de las redes de producción es que las importaciones tienen la misma importancia que las exportaciones y que ambas contribuyen a la creación de empleo y al crecimiento.  El valor añadido a lo largo de las cadenas de producción mundiales nos obliga a reconsiderar la forma en que medimos el comercio y nos obliga también a reflexionar sobre la utilidad de interpretar, como se ha hecho tradicionalmente, las balanzas comerciales bilaterales, que en esta nueva estructura tienen mucha menos importancia, al menos para la adopción de políticas y medidas.

El mapa mundial de las emisiones de gases de efecto invernadero también ha cambiado, y ya no se parece en lo más mínimo al que existía.  Las emisiones del mundo en desarrollo están aumentando rápidamente, y se cree que las de China son iguales o incluso ya superiores a las de los Estados Unidos.  La Agencia Internacional de la Energía nos informa de que, aunque los países de la OCDE redujeran sus emisiones a cero, el mundo probablemente seguiría sin cumplir el objetivo de limitar el aumento de la temperatura a 2 grados Celsius que la comunidad internacional está tratando de alcanzar.  En un mundo que cambia tan rápidamente, la cooperación internacional es esencial para hacer frente al cambio climático.

Lo mismo puede decirse de la cooperación macroeconómica.  Como las sucesivas reuniones del G-20 han demostrado, ya se trate de políticas monetarias, fiscales, de divisas, de lucha contra los paraísos fiscales o de regulación de las actividades financieras, para ir por el buen camino se requiere la cooperación de todo el mundo.

Sin embargo, aunque han surgido nuevas tendencias económicas y políticas, las normas que rigen el comercio internacional no han seguido el ritmo de esos cambios.  Vivimos en efecto en gran medida con las normas mundiales que se crearon en la década de 1990, que fue el último período de gobernanza mundial activa.

En 2001 los gobiernos iniciaron una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales, reconociendo así la necesidad de que esas normas reflejaran mejor los rápidos cambios que estaban teniendo lugar en el comercio.  Al cabo de más de 10 años, pese a tenaces negociaciones, los Ministros admitieron el pasado mes de diciembre que la Ronda de Doha, en su configuración actual, está estancada.

Lo mismo puede decirse con respecto al cambio climático y, de manera más general, a la cooperación en cuestiones de sostenibilidad.  La Cumbre de Rio de 1992 marcó un punto álgido en la cooperación mundial al dar lugar a nuevas convenciones sobre el cambio climático, la biodiversidad y la desertificación.  Veinte años después, la familia de las Naciones Unidas reunida en Rio la semana pasada encontró difícil apuntar logros concretos en lo que algunos han llamado la Cumbre Rio+20.

Unos días antes, reconociendo la necesidad de confianza y seguridad de los mercados, la Cumbre del G-20 reunida en Los Cabos hizo esfuerzos decididos por enviar un mensaje común en forma de medidas concertadas para abordar los retos del crecimiento, la consolidación fiscal y la regulación financiera, entre otras cosas.  Pero lo más que puede decirse es que los progresos son lentos y que sigue siendo necesaria una mayor precisión, empezando por la zona euro.

De hecho, las dificultades que se observan en la UE son un reflejo de los problemas del sistema multilateral, porque Europa sigue siendo un microcosmos del mundo.  La gobernanza mundial -el marco jurídico e institucional para administrar una interdependencia y una interconexión mundiales cada vez mayores- se asienta, como el edificio de la Unión Europea, en un delicado equilibrio entre disciplinas, solidaridad y legitimidad.  Y aunque la profundidad de la integración es menor al nivel mundial, los mecanismos y la dinámica de ese equilibrio no son diferentes.

Permítanme poner dos ejemplos.  El primero se basa en mi propia experiencia en la Ronda de Doha de negociaciones comerciales;  el segundo guarda relación con las medidas multilaterales para abordar el cambio climático.

El GATT, que fue el antecesor de la OMC, se basó en el concepto del “trato especial y diferenciado” para los países en desarrollo.  En términos generales, ese concepto implicaba que los países desarrollados se comprometían a abrir sus mercados, pero no se esperaba de los países en desarrollo que lo hicieran en la misma medida.  Ese arreglo era reflejo del equilibrio entre disciplinas, solidaridad y legitimidad en el sistema multilateral de comercio anterior a la OMC.

Sin embargo, en los últimos años la tasa de crecimiento de algunos países en desarrollo ha producido un gran cambio en la economía mundial y ha desequilibrado el sistema de comercio.  Para algunos, las economías emergentes han alcanzado un nivel de desarrollo que justifica una mayor reciprocidad en las obligaciones, mientras que para otros la diferencia de ingresos con respecto a los países avanzados hace que la imposición de las mismas disciplinas resulte injusta.  La incapacidad de encontrar un nuevo equilibrio en el sistema multilateral de comercio ha hecho que sea hasta ahora imposible concluir la Ronda de Doha.

Al tratar de alcanzar un acuerdo sustantivo para una respuesta mundial al cambio climático se afrontan dificultades similares en muchos aspectos.  En la Declaración de Rio, suscrita en la Cumbre de la Tierra de 1992, se reconoció que, aunque todos los países tienen la responsabilidad de hacer frente al cambio climático, no todos han contribuido en la misma medida a causar el problema, ni cuentan con los mismos medios para combatirlo.

El principio de las “responsabilidades comunes pero diferenciadas” se introdujo en el Protocolo de Kyoto de 1997, por el que se establecieron compromisos específicos y vinculantes de reducción de las emisiones para los países desarrollados.  Los países en desarrollo no asumieron ningún compromiso vinculante.  El reto que afrontan actualmente los negociadores sobre el cambio climático es llegar a un acuerdo sobre una respuesta multilateral al cambio climático cuando expire el primer período de compromiso del Protocolo de Kyoto, en un mundo en que el crecimiento de los países en desarrollo ha superado al de los países desarrollados.

En los dos últimos años ha surgido una actitud preocupante en relación con el multilateralismo.  En marcado contraste con las exhortaciones a una coherencia mayor y más profunda de las normas internacionales que predominaron en los titulares al estallar la crisis financiera mundial en 2008, la cooperación internacional se ha visto reducida a una situación cada vez más precaria.

Los que observan con cinismo las relaciones internacionales dirían que, en los últimos 10 años, en el esfuerzo internacional por forjar acuerdos jurídicamente vinculantes no ha cesado de reducirse el umbral de expectativas, hasta el punto de que convenir en seguir hablando se considera un resultado satisfactorio.

Con arreglo a ese criterio, el hecho de que las conversaciones sobre el cambio climático celebradas el pasado año en Sudáfrica, la Octava Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Ginebra, la reciente Decimotercera Conferencia de la UNCTAD, la Cumbre del G-20 de México y la Cumbre de Rio+20 no acabaran en una agria disputa puede considerarse un importante logro para el multilateralismo.

A mi juicio, en esa actitud cínica no se tienen en cuenta las lecciones fundamentales sobre cooperación internacional que aprendimos en el siglo pasado, y se pasa por alto el hecho de que para la mayoría de los países, el aumento del multilateralismo y de la cooperación internacional sigue siendo la única forma sostenible de avanzar.

Es indudable que los cambios de los últimos años imponen una reconfiguración, un reexamen y un ajuste de la cooperación multilateral tal como la hemos conocido hasta ahora, incluso en la OMC.  La proliferación de diferentes coaliciones y grupos informales de países y de la sociedad civil, como el G-8+, el G-8+5, el G-20, el B-20 y el L-20, por nombrar sólo algunos, es síntoma de que las relaciones internacionales están actualmente en constante evolución.

Sin embargo, creo que la eficacia de esos grupos dependerá de que sean suficientemente representativos para hacer frente a los retos cada vez más complejos que tenemos ante nosotros.  No se puede construir una economía mundial estable sin incluir en el proceso de adopción de decisiones a todos los sectores interesados.  Es necesario ajustar la arquitectura de la gobernanza mundial, y asegurar que las instituciones internacionales que la representan sean más inclusivas y ágiles para lograr así una cooperación multilateral mejor y más coherente.

Creo por sobre todo que mientras la crisis siga afectando gravemente a los sistemas nacionales será muy difícil lograr un multilateralismo profundo.  De hecho, en un concierto internacional que sigue siendo westfaliano, un sistema multilateral sólido requiere ante todo sistemas nacionales sólidos, ya que la clave del consenso sigue residiendo en el interior del Estado nación.

En contra de lo que suele creerse, los acuerdos internacionales necesitan un fuerte impulso político en el seno de los países que los firman.  Requieren un firme liderazgo político porque dependen de la capacidad de asegurar la opinión pública nacional.  Se trata de fraguar soluciones que benefician a unos, pero perjudican a otros.  Y así seguirá siendo mientras la legitimidad de los sistemas nacionales sea débil en comparación con la de los sistemas nacionales.

Esta situación es peligrosa, porque existe el peligro de caer en un círculo vicioso:  para salir antes de la crisis es preciso un firme liderazgo que haga posible forjar los acuerdos de cooperación internacional necesarios.  Pero el descontento generado por las dificultades económicas y sociales merma la legitimidad de los gobiernos, y se reduce así la capacidad de actuar conjuntamente, lo que, a su vez, prolonga la crisis hasta caer en el síndrome de “demasiado poco y demasiado tarde”.  Esta es, en gran medida, la situación en que se encuentra actualmente Europa.

Creo que el multilateralismo se halla en una encrucijada.  O avanza basándose en valores comunes y una mayor cooperación, o asistiremos a un retroceso del multilateralismo del que saldremos perdiendo.  Sin cooperación mundial en materia de finanzas, seguridad, comercio, medio ambiente y reducción de la pobreza, seguirá habiendo un peligro real de división, confrontación y guerra.  No bastará con esperar a que lleguen tiempos mejores.  Ponernos de acuerdo en no hacer nada equivaldría simplemente a ponernos de acuerdo en aumentar nuestro sufrimiento.  Tenemos que ser más audaces para hacer frente juntos a peligros cada vez más graves.

Muchas gracias.